UVOD

Po podatkih OECDja javne naložbe (naložbe iz javnih sredstev) predstavljajo:

 

• 15% vseh investicij oz. naložb v državah OECD
• Predstavljajo 2.7% OECD BDP
• Približno 50% javnih naložb je usmerjenih v izobraževanje in ekonomske dejavnosti (podpora industriji, razvoj in raziskave itd.)
• Višina javnih naložb je od leta 2010 v državah OECD padla za 8%

 

Učinek javnih naložb je v mnogočem odvisen od tega kako jih javni organi (vlade, lokalne vlade) upravljajo, kako se med seboj koordinirajo in kakšen je postopek vlaganja oz. določanja prednostnih investicij. Slaba naložbena politika škoduje tako učinkoviti porabi javnih sredstev kot tudi ogroža potencialno rast ter družbeni učinek.

 

 

Zato je posebnega pomena, da evidentiramo ukrepe in indikatorje za uspešnost in učinkovitost družbenih naložb. To je bil tudi cilj OECD v postopku priprave priporočil za učinkovite javne naložbe, saj je odgovor zakaj vlagati skupaj na dlani. Skoraj vse večje naložbe terjajo sodelovanje večih akterjev, tako javnih kot tudi zasebnih. Pri omejenih sredstvih je dobra koordinacija še toliko bolj pomembna, saj maksimira možnost doseganja velikih družbenih učinkov. Pri tem se je potrebno osredotočiti na »ozka grla«, ki predstavljajo oviro za učinkovita vlaganja.

 

To so zlasti odnosi med različnimi ravnmi vlagateljev oz. vlad (tako vertikalno kot horizontalno), med sektorji ter omejitve glede pristojnosti in koordinacije. Posebnega pomena je tudi znanje, kapaciteta ter sposobnost organov vlagateljev za izvedbo kakovostnih postopkov. Podporni ukrepi za ta znanja ter odgovorno razpolaganje z javnimi sredstvi so ključnega pomena.

 

Več informacij o postopku sprejemanja priporočil:

http://www.oecd.org/about/membersandpartners/publicaffairs/civil-society.htm#consultations

http://www.oecd.org/gov/regional-policy/oecd-principles-on-effective-public-investment.htm

PRIPOROČILA, 12 NAČEL

 

Priporočila so uradni dokument OECDja, sprejet v marcu 2014 po posvetovanju z zainteresiranimi javnostmi. Sprejeta so bila tudi v luči finančne krize zadnjih let, saj ta pomeni dodatno oviro za učinkovito investiranje. Oblikovana so v formi 12 načel, ki naj pomagajo vladam oz. javnim organom pri oceni dobrih in slabih praks pri javnih vlaganjih ter razvoju odgovornega investiranja.

 

A. Boljša koordinacija javnih naložb med različnimi ravnmi vlad in politik

1. uporaba integrativnega pristopa k oblikovanju načrtovanja javnih naložb

2. Sprejetje učinkovitih instrumentov za koordinacijo med vertikalnimi ravnmi udeleženimi pri javnih naložbah 

3. izboljšanje koordinacije med regionalnimi akterji (regije, občine itd.)

 

B. Izboljšanje potenciala za javne naložbe in osveščanje o učinkovitih javnih naložbah

  4 . predhodno vrednotenje učinkov javnih naložb in tveganj povezanih z njimi
  5 . vključevanje deležnikov v investicijski cikel
  6. Aktiviranje privatnega kapitala in deležnikov za doseganje pluralizacije virov
  7. Povečanje strokovnosti akterjev v javnih upravah povezanih z javnimi naložbami
  8. Osredotočanje na učinek in učenje iz dobrih praks/izkušenj

 

C. zagotovitev spodbudnega okolja za javne naložbe na vseh vladnih ravneh

 9. priprava in sprejetje spodbudnega finančnega okolja za izvajanje javnih naložb
 10. Zahteva za učinkovito in pregledno finančno upravljanje javnih naložb na vseh vladnih ravneh
 11. Promocija preglednosti in strateške uporabe javnih naročil na vseh vladnih ravneh
 12. Prizadevanja za kakovost in doslednost pravnega okvirja in regulative na vseh vladnih ravneh

PREDLOGI SKUP GLEDE UKREPOV NA PODROČJU JAVNIH NALOŽB

 

Slovensko sodelovanje v postopku oblikovanja OECD priporočil je bilo usmerjeno zlasti v vsebine, ki so tesno povezane z javnimi naložbami – to so zlasti javne socialne naložbe, ki so pomemben del javnih naložb in imajo številne pomembne vidike na družbeni razvoj.

 

Pri tem smo izpostavili zlasti:

 

Splošne ugotovitve glede "večkratne vrednosti" socialnih naložb – socialne, gospodarske, javnofinančne in družbene koristi

Socialne politike imajo tri glavne naloge: pomagati ljudem v kritičnih življenjskih trenutkih, stabilizirati gospodarstvo in poskrbeti za socialne naložbe. To razlikovanje se ne sme obravnavati kot medsebojno ločevanje, temveč nakazuje možnosti za aktivno oblikovanje politike. Pri tem je treba biti pozoren na povezljivost tako političnih področij kot tudi (institucionalnih) okvirnih pogojev, kar ne nazadnje tudi omogoča socialno kohezijo.

V raziskavah in politiki se uveljavlja spoznanje, da naložbe v socialno državo ne prinašajo le socialnega napredka, ampak tudi koristi za gospodarstvo in javne finance. Hkrati pa primanjkuje primerljivih standardov, na podlagi katerih bi lahko zbrali in ocenili vse pozitivne zunanje učinke socialnih naložb.

Nesporno pa je, da dobro načrtovane, učinkovite in uspešne socialne naložbe v skladu z zasnovo in obsegom ukrepov v posameznih državah prinašajo številne koristi: zadovoljujejo socialne potrebe, ustvarjajo zaposlitvene možnosti in spodbujajo enake možnosti (tudi med spoli), vse večja zaposlenost in vse manjša brezposelnost pa občutno izravnavata nastale stroške. Naložbeni značaj socialnih naložb je razviden iz tega, da se ponavadi ne sme izhajati iz neposrednih "donosov", koristi naložb pridejo do izraza šele sčasoma (na primer naložbe v izobraževanje, otroško varstvo, promocija zdravja, delovni pogoji, prilagojeni različnim življenjskim obdobjem).

Čim bolje so socialne naložbe vključene v dopolnjujoč institucionalen in celosten politični kontekst, tem večje bodo njihove številne koristi. Potrebna sta strateško načrtovanje in strukturirano spremljanje (npr. v okviru EU je takšen primer strategija Evropa 2020).

Zaradi trenutne skrb vzbujajoče brezposelnosti, ki se v bližnji prihodnosti verjetno ne bo prav dosti zmanjšala, lahko odločna spodbuditev socialnih naložb veliko pripomore k večji rasti in zaposlenosti. Da bo mogoče zaposlitvene možnosti v celoti izkoristiti, je treba dosledno izvajati politiko, ki omogoča udeležbo v gospodarstvu in družbi. Pri tem so ključnega pomena socialne naložbe v prihodnost, usmerjene v doseganje učinkov in rezultatov, zlasti razvoj socialnih storitev, kateremu se na splošno pripisujejo veliko večji učinki na zaposlovanje kot kakršni koli drugi obliki porabe javnih sredstev.

Poleg pozitivnih učinkov na trg dela lahko socialne naložbe razbremenijo tudi javne finance, zato niso nezdružljive s konsolidacijo javnih financ. Poskus, da bi javne finance v času gospodarske krize konsolidirali zgolj z zmanjšanjem odhodkov, se je na splošno izkazal za neuspešnega. Srednje- in dolgoročno ravnovesje med prihodki in odhodki je mogoče prej doseči z naložbami v reševanje strukturnih težav, kar dolgoročno zopet poveča finančni manevrski prostor javnih organov. Trenutne analize kažejo, da bi spodbujanje vključujoče rasti in povečanje stopnje zaposlenosti v skladu s cilji strategije Evropa 2020 državnim proračunom v vsej EU omogočilo dodaten manevrski prostor v višini do 1000 milijard EUR.

Upoštevati je treba tudi, da ima "neukrepanje" zlasti na socialnem področju prav tako svojo "ceno" ter da so stroški pomanjkljivih socialnih naložb pogosto veliko višji. To mišljenje, da je "zdraviti" dražje kot preprečiti, je najti tudi v več sporočilih Evropske Komisije. S socialnimi naložbami so kratkoročno sicer povezani stroški, srednje- do dolgoročno pa večja blaginja za družbo in višji prihodki za državne proračune, ki poleg tega znatno zmanjšajo prihodnje stroške.

Vsi socialni izdatki kot taki še niso socialne naložbe. Nekatere socialne ugodnosti načeloma vplivajo na porabo (npr. pokojnine, nadomestilo za brezposelnost). Velik pomen imajo imajo naložbe v zanesljive sisteme socialne varnosti (zlasti v času krize) pri spodbujanju porabe in gospodarske dejavnosti, saj kot samodejni stabilizatorji podpirajo prihodke in povpraševanje ter s tem pomagajo pri reševanju krize v Evropi.

Primeri učinkov socialnih naložb

Naložbe v socialne storitve: večje naložbe v zagotavljanje in podpiranje socialne infrastrukture (nega, oskrba starejših, zdravstvo, skrb za invalide, oskrbovana stanovanja, posvetovalnice itd.) ustvarjajo delovna mesta in hkrati veliko pripomorejo k večji udeležbi na trgu dela, srednje- do dolgoročno pa pomagajo razbremeniti javne finance in spodbuditi regionalno gospodarstvo. Po izračunih Komisije je pri letni stopnji rasti zaposlenosti na zdravstvenem področju v višini 0,5 % pričakovati, da se bo do leta 2020 zaposlenost v sektorju povečala vsaj za milijon novih delovnih mest. Pri tem so za delovna mesta tako v javnem kot zasebnem sektorju potrebna kakovostna delovna razmerja in pravično plačilo.

Naložbe v otroško varstvo:številne študije so na primeru otroškega varstva pokazale, da je mogoče s ciljno usmerjenimi naložbami povezati socialni napredek z večjo konkurenčnostjo. Javne naložbe za uresničitev barcelonskih ciljev glede otroškega varstva v skladu z novimi izračuni močno vplivajo na zaposlenost, poleg tega pa javnim organom omogočajo tudi znatne dodatne prihodke. Študija za Avstrijo je na primer pokazala, da so naložbeni stroški celo ob šibkih gospodarskih obetih po štirih letih nižji od ustvarjenih prihodkov. Za javne finance so pri tem koristni dopolnilni učinki: konjunkturne spodbude in spodbude regionalne politike, vse večje neposredno zaposlovanje, vse nižji stroški za nadomestila za brezposelnost itd.

Naložbe v otroke: Potrebni so preventivni ukrepi v obliki pravočasnih naložb, da bi izboljšali možnosti za razvoj in udeležbo otrok (ne samo tistih iz socialno in ekonomsko prikrajšanih okolij). V priporočilu z naslovom Vlaganje v otroke Evropska Komisija ugotavlja, da preventivne naložbe proti revščini otrok omogoča cela vrsta ukrepov. Tako ponazarja koristi razvoja visokokakovostnega otroškega varstva: spodbujanje nadarjenosti, manjše tveganje zgodnje opustitve šolanja, boljše zaposlitvene možnosti, zlasti za ženske, in spodbude za rast na regionalni ravni.

Naložbe v izobraževanje in boj proti brezposelnosti mladih: Evropa bo na prihodnost pripravljena le, če bomo izboljšali raven izobrazbe ter odpravili pomanjkljivosti na področju splošnega in poklicnega izobraževanja. Naložbe v izobraževanje, ki so v skladu s potrebami ljudi in gospodarstva, omogočajo večjo produktivnost ter višje prihodke od davkov in prispevkov za socialno varnost. Po izračunih organizacije OECD je donosnost javnih naložb v izobraževanje v povprečju 7,8-odstotna. Spodbujanje zaposlovanja mladih mora biti ključni element nacionalnih strategij za socialne naložbe. Države članice se upravičeno poziva, naj razvijejo učinkovite ukrepe za mlade, zlasti tiste, ki niso zaposleni, se ne izobražujejo ali usposabljajo (NEET). Eurofound ocenjuje gospodarske izgube zaradi izključenosti mladih s trga dela ali iz izobraževalnega sistema na preko 150 milijard EUR letno ali 1,2 % evropskega BDP.

Naložbe v spodbujanje zaposlovanja: velika brezposelnost, zlasti brezposelnost mladih in dolgotrajna brezposelnost, ni veliko breme zgolj za same brezposelne in njihove svojce. Tudi za javne finance je trdovratna brezposelnost velik izziv, ki se mu je treba zoperstaviti z ukrepi za razvoj znanj in spretnosti ter s spodbujanjem zaposlovanja. Daljša kot je brezposelnost, težje je ustrezno uskladiti ponudbo in povpraševanje na trgu dela. Ravno v gospodarstvu, ki temelji na znanju in tehnologiji, je pomanjkanje znanj in spretnosti ter delovnih izkušenj glavna ovira za dolgotrajni uspeh na trgu dela.

Naložbe v reševanje izzivov demografskih sprememb in v boljše zaposlitvene možnosti za starejše: EESO je že večkrat poudaril, da je trg dela ključnega pomena za reševanje izzivov demografskih sprememb. Če se obstoječe zaposlitvene možnosti učinkoviteje izkoristijo, se lahko kljub porastu števila starejših pretežno ohranja ravnovesje med plačniki prispevkov in prejemnik. Kljub predvidljivim spremembam v starostni strukturi pa se je v mnogih državah EU doslej premalo vlagalo v pogoje za delovno okolje, primerno staranju zaposlenih (ustvarjanje delovnih pogojev, prilagojenih različnim življenjskim obdobjem), in večjo udeležbo na trgu dela.

Naložbe v preventivno zdravstveno varstvo in rehabilitacijo: pozitivne učinke je mogoče doseči tudi s promocijo zdravja na delovnem mestu in na sektorski ravni, saj sta zaposljivost in tveganje brezposelnosti tesno povezana s telesnim in duševnim zdravjem. Če ogroženosti ne prepoznamo pravočasno in ukrepamo prepozno, se trpljenju posameznikov pridružijo tudi visoki stroški za družbo. Za dolgoročno vzdržnost javnih financ so potrebne večje naložbe v preventivno zdravstveno varstvo.

Naložbe v socialna stanovanja: Socialna stanovanja so ključnega pomena za socialno kohezijo. Pri tem je treba spoštovati načelo subsidiarnosti in zagotoviti, da bodo države članice lahko še naprej same določale merila za socialna stanovanja. S takšnimi naložbami je mogoče zadovoljiti nujne socialne potrebe (zlasti v zvezi s preprečevanjem revščine in socialnim vključevanjem), hkrati pa ustvarjati delovna mesta v regijah, kar pripomore k stabilizaciji gospodarstva ter boju proti podnebnim spremembam in energetski revščini npr. z naložbami v izboljšanje toplotne izolacije.

Naložbe v družbo brez ovir: Splošni konsenz je, da potrebujemo družbo brez ovir. Pri socialnih naložbah na tem področju bi morali med drugim namenjati prednost naložbam v ustvarjanje javnih prostorov in stanovanj, ki ustrezajo potrebam starajočih se oseb in invalidov, primerno infrastrukturo, ki spodbuja mobilnost, ter razvoj dostopnih, cenovno sprejemljivih in visokakovostnih socialnih storitev za prikrajšane družbene skupine.

Naložbe v socialno podjetništvo: med javnimi naložbami je potrebno priznati pomembno vlogo socialne ekonomije pri izvajanju svežnja za socialne naložbe, saj je pri tem pogosto neposredno udeležena. V pomoč pri izvajanju teh nalog je treba poenostaviti dostop do javnih sredstev in zasebnega kapitala, da bo ustrezal tudi poslovnim modelom socialnega podjetništva. Države članice bi lahko v večji meri uporabljale inovativne možnosti financiranja, na primer z udeležbo zasebnega sektorja, saj lahko doprinesejo k proračunskim prihrankom.

Politična priporočila

Za spremembo pristopa v smeri preventivnih socialnih naložb je treba opustiti enostransko in strogo politiko varčevanja.

Učinek vse bolj obsežnih socialnih storitev na zaposlovanje je večji kot pri kateri koli drugi obliki javne porabe. Zato poziva, naj se socialna država v Evropi še naprej razvija v napredno in trajnostno, da bo lahko uresničila svoj potencial kot dodatna produktivna sila evropskega gospodarstva.

Za uspešno izvajanje in uresničitev obsežno zasnovanega svežnja ukrepov za socialne naložbe je potreben verodostojen makroekonomski in institucionalni okvir. Brez spremembe politike enostranskega zniževanja odhodkov zlasti ne bo mogoče na trg dela uspešno vključiti kar največ delov družbe ter jim omogočiti pošteno udeležbo v družbi in gospodarstvu.

Družbenega in gospodarskega potenciala socialnih naložb ni mogoče v celoti izkoristiti brez zagotovljenega financiranja.

Sprememba pristopa v smeri naložbenih in preventivnih strategij na glavnih področjih ukrepanja (med drugim v zvezi z izobraževanjem, socialo, trgom dela in zdravstvom) bo verodostojna šele, ko bo zagotovljeno financiranje tako v proračunu EU kot tudi v proračunih držav članic.

V okviru predvidene konsolidacije javnih financ je treba biti pozoren ne le na izdatke, temveč najti tudi nove vire prihodkov ter hkrati povečati učinkovitost in uspešnost javne porabe.[24] Treba je razširiti osnovo za davčne prihodke, med drugim s pobiranjem davka na finančne transakcije, zaprtjem davčnih oaz, koncem tekmovanja v zniževanju davkov in z ukrepi za preprečevanje davčnih utaj. Poleg tega je treba na splošno premisliti o davčnih sistemih in pri tem upoštevati vprašanja v zvezi s prispevki za različne vrste dohodka in premoženja.[25]

Smiselno bi bilo, da se pri javnofinančnih pravilih EMU v smislu "zlatega finančnega pravila" javne naložbe v prihodnost izvzamejo iz izračuna državnega neto primanjkljaja. Tako bi preprečili opustitev naložb, ki so donosne dolgoročno. Smiselna je razprava o možnosti uporabe zlatega finančnega pravila tudi za socialne naložbe, ki se financirajo s sredstvi iz strukturnih skladov EU.

Na vseh ravneh se je nujno treba v večji meri posvetovati z vsemi akterji, pristojnimi za izvajanje socialnih naložb, jih obveščati ter vključevati v odločanje in spremljanje.

Boljša metoda in učinkovitejši instrumenti za merjenje uspešnosti strategije za večje socialne naložbe

Odločitve o prihodnji usmeritvi politike se morajo sprejemati na bolj kakovostni in celostni podlagi. Na splošno si je treba prizadevati za pristop k socialnim naložbam, ki bo časovno dinamičen, prilagojen življenjskim obdobjem in preventiven ter ki stroške odraža natančneje kot izključno statične analize stroškov in koristi.

Odločitve o prihodnji usmeritvi politike se morajo sprejemati na bolj kakovostni in celostni podlagi. Na splošno si je treba prizadevati za pristop k socialnim naložbam, ki bo časovno dinamičen, prilagojen življenjskim obdobjem in preventiven ter ki stroške odraža natančneje kot izključno statične analize stroškov in koristi.[26]